|
澳洲金融时报长篇报道：工党每天新增28名公务员 澳洲联邦政府是否扩张过头？ 你认为政府应该有多大，往往能反映出你的经济理念：你支持大政府还是小政府？公共所有还是私人所有？更多监管还是自由市场？ 在支持者眼中，公务员是维持国家运转却不显眼的“发动机”，无论谁执政，他们都确保政府正常运行。而在批评者看来，公务员则是官僚浪费最典型的象征。 衡量政府规模有很多方法，例如法律法规有多厚、企业承担多少合规成本，或者需要多少官员来执行这些规定。如果按照最后一个指标衡量，澳洲联邦公务员队伍从未像现在这么庞大。 阿尔巴尼斯政府执政以来，澳洲官僚体系平均每天增加28名公务员。《AFR》分析103个联邦机构后发现，从2022年6月至2025年12月，其中92个机构人员增加。在本世纪规模最大的招聘潮推动下，联邦公务员人数已逼近创纪录的20万人，短短三年半增长23%。 这轮招聘潮主要有四个原因： 疫情期间民众对政府服务的期待提高； 政府减少使用外部顾问； 部分部门确实存在人手短缺； 以及两个政策领域规模大幅扩张，国防和国家残障保险计划（NDIS）。 不过，独立经济学家理查森（Chris Richardson）认为，更深层的问题是生产率危机。无论政府还是私营部门，如今完成同样的工作都需要更多人手。公务员体系规避风险、层级森严的文化，也拖慢了官僚决策，而这种文化可能源自公众无法容忍政府犯错。 理查森表示：“可以说，公共部门的生产率增长并没有达到应有水平。问题在于，政治人物追求的不是最大限度提高效率，而是尽量减少登上报纸头版的负面新闻。” 扩大公务员队伍有支持和反对的理由，但无可否认的是，这轮招聘已经给财政部长查默斯本就处于赤字的联邦预算带来巨大压力，只是从预算文件中并不容易看出来。 如果公务员支出仅维持在目前占经济总产出的比例，那么未来四年的政府支出将比预算文件中的预测高出336亿澳元。 这意味着平均每年约84亿澳元支出没有反映在预算预测中，使财政状况看起来比实际更好。难怪一向很少公开批评政府的议会预算办公室（PBO）经济学家上个月也出面批评预算中存在“乐观偏差”。 理查森的说法更直接，称这是“工业级的煤气灯操纵”。 首先需要明确，所谓联邦公务员体系究竟包括哪些人。它包括联邦政府各部门和机构雇员，但不包括军人，也不包括澳广（ABC）和澳洲央行等联邦企业实体。公立医院医生和公立学校教师也不包括在内，因为他们属于州政府雇员。 那么，澳洲联邦公务员体系究竟发生了什么？以下是过去四年公务员人数增长的原因和主要领域。 公务员人数究竟增加了多少？ 阿尔巴尼斯政府执政后，联邦公务员人数增加了23%。 2022年，阿尔巴尼斯内阁取消了前联盟党政府设定的一项规定。这项规定把联邦公务员人数限制在2007年的水平，按实际人数计算约为15.5万人。 这一限制反而促使政府大量聘用不计入人数上限的外部顾问。该规定由前金融部长科尔曼（Mathias Cormann）大力推动，他在艾伯特、特恩布尔和莫里森政府内阁中一直被视为这一政策的主要支持者。 自阿尔巴尼斯2022年赢得大选以来，联邦公务员人数从2022年6月的159,179人增加到2025年12月的195,847人，增加约36,700人。 2026年5月预算案为这一增长辩护，指出公务员占澳洲总人口的比例仍处于历史正常水平。政府这一说法在数字上没有错。 霍华德政府2007年下台时，澳洲约有2100万人口，公务员占总人口0.75%；到2025年12月，澳洲人口约2800万，公务员比例为0.7%。 但问题是：用公务员占人口比例作为衡量标准，真的是最合适的方法吗？ 曾任高级公务员、现任e61 Institute首席执行官的布伦南（Michael Brennan）表示，公务员人数没有必要与人口以相同速度增长，如果这样增长，甚至可能反映出效率低下。 他引用了经济学中的基本概念，“规模经济”。也就是说，生产数量越多，平均单位成本反而应该下降。 可以这样理解：如果一个钟表匠每周制造一个钟，那么100名钟表匠理论上应该能制造超过100个钟，因为他们可以投资更好的工具或者建立流水线，从而提高效率。 政府服务的人口越多，理论上每名居民所需要的公务员比例反而应该下降。 这也是为什么人口较多的新州，其州政府公务员占人口比例约为6.5%，低于人口较少的塔州约9.5%的比例。 布伦南表示：“管理公务员体系确实应该存在规模经济，人口增长对于某些岗位来说很重要，但并不适用于所有岗位。” 他把公务员工作大致分为两类： 第一类是直接提供服务，例如NDIS个案工作人员或Services Australia电话中心工作人员； 第二类是政策人员，例如财政部经济学家或派驻海外的外交官。 布伦南认为，第一类工作人员随着人口增加而增长是比较合理的。毕竟人口越多，政府服务需求也会越大。儿童增加需要更多教师，病人和老年人增加则需要更多医疗和养老护理人员。 很多政府机构积压了大量工作，因此确实需要增加人手。联盟党执政期间，大量退伍军人的赔偿申请要等待数年才能由退伍军人事务部处理。工党执政后，该部门增加1380名员工。 但人口增加是否意味着财政部就需要同比增加税收政策分析师？ 如果明年人口增长1.5%，编制联邦预算真的会因此增加1.5%的工作量吗？澳洲人口增加，外交贸易部就一定需要同比增加外交官吗？ 布伦南表示：“政府的一些职能不需要跟随人口同步扩张。一般来说，我们应该预期公务员人数有所增加，但增长速度应低于人口增长，除非政府本身大幅扩大了职责范围。” 按照这一逻辑，工党以公务员占人口比例恢复到2007年附近作为辩护，可能并不像政府认为的那么有说服力。这反而可能表明公共部门生产率增长不足，或者政府承担的事务越来越多。 新增公务员都在做什么？ 在澳洲公共服务委员会追踪的103个联邦机构中，有92个在工党执政期间增加了员工。 增加的不只是政府经常强调的直接服务机构，多个负责政策制定的部门同样扩张。 财政部增加291人；负责分析健康趋势数据的澳洲健康与福利研究所增加308人；澳洲人权委员会增加67人；就业与职场关系部则增加1306人。 少数出现裁员的机构之一是生产力委员会。该机构最近因严厉批评西澳GST分配协议，被阿尔巴尼斯称为“经济理性主义者”。生产力委员会员工减少21人。 工党通常会用两个理由解释这场创纪录的招聘潮。 第一个理由是否认公务员体系真正扩大。公共服务部长加拉格尔（Katy Gallagher）表示，工党只是把前联盟党政府交给外部顾问的工作重新交回公务员。 换句话说，政府的说法是：公共服务体系并没有扩大那么多，只是更多工作改为内部完成。 第二个理由则正好相反：公务员人数确实大幅增加，而且绝对有必要。政府表示，这是为了投资重要的医疗、教育和残障服务。 但这两个解释都无法完全说明实际情况。 在公共服务委员会追踪的103个机构中，92个在工党执政后扩张，而且这些机构并不全是提供直接服务的部门。 减少对外部顾问的依赖确实是一个原因。预算文件显示，在新增的36,700名公务员中，约13,200人、也就是三分之一，是因为工作从顾问转回政府内部。 这意味着其余约23,500个岗位，主要是为了执行工党自己的政策重点。 其中，医疗、残障和养老护理相关部门增加约9700名公务员；国防相关部门增加6060人。 增长最多的机构，远远超过其他部门，是负责管理NDIS的机构。 过去四年，该机构增加近6000名员工，相当于每天增加约5人，目前员工总数已经超过11,000人。 工党还成立了一些全新机构，包括拥有802名员工的澳洲潜艇局、240人的国家反腐败委员会，以及75人的议会职场支持服务机构。 与此同时，工党也确实填补了一些政府机构长期存在的人手缺口。例如退伍军人事务部增加人员后，退伍军人健康责任索赔的处理时间已经从325天缩短至210天。 澳洲究竟需要多大的公务员体系？ 公务员队伍应该有多大，取决于政府使用多少外部顾问、公共部门生产率以及政府服务需求，同时也取决于你认为政府本身应该承担多少职责。 布伦南表示，并不存在一个公认的“理想公务员规模”。通常人们会拿过去某一时期的人数作为参照，但这种标准本身“有些武断”。 联盟党曾以2007年的公务员规模为目标，但我们真的能够确定2007年就是最合理的规模吗？布伦南认为不能。 他说：“如果你说现在公务员太多，那是相对于什么而言？相对于我们需要完成的工作吗？我认为这没有简单答案。” 公众对政府的期待也越来越高，而政府承担的压力不断增加，从为老龄人口提供医疗服务，到推动能源转型都是如此。 养老护理质量与安全委员会增加了1036名员工，气候变化与能源部增加2420人。 疫情和生活成本危机期间，澳洲民众对财政纪律的重视有所减弱，同时也越来越期待政府在困难时期提供更多支持。 如果政府希望减少公务员人数，同时继续推进现有政策，一个办法就是提高公共部门生产率，让更少的人完成更多工作，例如聘用技能更高的人员，或者采用人工智能等技术。 不过，衡量和比较公共部门生产率并不容易，因为政府部门不像私营企业那样直接贡献国内生产总值，而GDP正是计算私营部门生产率的重要指标。 澳洲统计局可以计算“非市场部门”的生产率，包括医疗和教育等行业。虽然这并不完全等同于公共部门，但已经是目前最接近的衡量方式。按照这一指标，非市场部门生产率下降幅度比私营部门更大。 理查森认为，公务员人数不断增长，与澳洲经济过去十年面临的生产率低迷密切相关。 当生产率增长较低时，企业或政府为了取得相同成果，就必须不断增加投入，例如增加员工、工作时间和资本。反之，如果生产率增长较高，就能够用更少的人完成更多工作。 理查森表示：“政府犯错会受到非常大的关注，所以会投入很多资源来避免错误。这意味着公务员体系的运行速度可能达不到我们理想中的水平。” 在很多政府部门，要推动一件事情往往需要经过多层高级官员批准。这不仅拖慢效率，也削弱基层员工的自主权，因为他们知道自己实际上并不能真正决定自己的工作。 理查森认为，公共部门利用AI提高效率面临一次“历史性机会”，甚至比私营部门的机会更大。 例如，内政部可以利用AI识别签证申请中的问题。工党执政以来，该部门增加2753名员工。行政复审法庭也可以利用AI初步分析投诉，该机构增加389人。 最终决定仍应由人类作出，但AI可以辅助处理前期工作。 私营企业电话中心已经大量自动化，未来Services Australia等政府机构也可能采用类似技术。工党执政后，Services Australia增加1730名员工。 不过，AI和人一样也会犯错。 理查森说：“AI犯错绝对会成为吸引点击的新闻素材，因此政府采用AI的速度很可能比实际能够达到的速度更慢。” 这些公务员究竟要花纳税人多少钱？ 按照目前预算安排，未来四年政府并没有为约41,200名公务员的持续工资成本做出完整预算，因此支出预测看起来比实际更加乐观。 预算假设公务员人数未来会减少，但实际上这种情况发生的可能性很低。 议会预算办公室把这种做法称为“无政策变化假设”。这种预算编制方式长期以来被联盟党和工党政府采用，有人认为这是制度特点，也有人认为它根本就是预算体系中的漏洞。 原因在于，如果一项政策尚未正式延长，财政部就不能在未来预算预测中加入继续实施这项政策的成本。 听起来似乎合理，但议会预算办公室负责人莱因哈特（Sam Reinhardt）认为，这种做法造成了“乐观偏差”，令预算余额看起来比现实更加健康。 当一项临时政府计划预计结束时，预算就假设所有参与该计划的公务员届时都会失去工作。 问题在于，这很难真正发生，因为工党新增的大部分岗位都是长期岗位，没有固定结束日期。 政府要想减少这些岗位，只能等待员工自己离职、直接解雇他们，或者进行裁员。 但这种情况看来并不太可能，因为加拉格尔已经表示，目前公务员体系处于“适当规模”。 从政府对公务员工资的预测中，就可以看出这一矛盾。 政府上个月开始与公共部门工会就新的劳资协议展开谈判。工会要求公务员每年至少加薪5%。 虽然工会最初提出的要求通常会高于最终达成的数字，但公务员几乎肯定会获得一定幅度的年度自动加薪。 因此，如果我们知道公务员薪资会逐年上升，而且政府又认为目前的人员规模合适，那么按照逻辑，公务员工资总支出应该继续增加。 然而，预算却预测这项支出将从2026-27财年的334亿澳元下降至2029-30财年的327亿澳元。 理查森表示：“政府支出假设应该尽可能反映现实，但这样的预测并没有给出一条符合现实的预算路径。” 议会预算办公室上个月表示，要让财政部的预测成立，未来十年平均公务员人数必须减少约41,200个全职岗位。 巧合的是，这正好与前反对党领袖达顿承诺如果赢得2025年联邦大选将削减的公务员岗位数量相同。 理查森说：“没有任何严肃的预算分析人士会相信这种预测，但公共部门却仍然把它作为所谓的真实情况发布出来。” 不过，并非所有变化都是坏消息。 如今澳洲联邦公务员体系已经成为全国性别最平等的大型组织之一。 女性长期以来一直是基层公务员中的多数，如今在高级职位上的代表性也显著提高，占高级行政人员的56%。 即使在过去长期由男性经济学家占主导地位的财政部，如今女性也已经占全体员工和高级行政人员的多数，而且财政部目前由首位女性秘书长威尔金森（Jenny Wilkinson）领导。 政府可以从哪里削减公务员？ 专家认为，重点应该放在没有必要的人员增长以及生产率偏低的领域。 布伦南表示，减少公务员人数本身不应该成为一个独立政策目标，但同样也没有理由维持不必要的庞大人员规模。 就像任何机构一样，关键是找到完成既定工作所需要的最高效率人员配置。 这里实际上涉及两个不同的问题。 第一，公务员体系能否用更少的人实现相同成果，这属于过去十年来政府和整个经济都面对的生产率低迷问题。 第二，即使公共部门已经达到最高效率，政府承担的职责是否仍然过多，则取决于每个人对“政府应该做多少事情”的看法。 布伦南表示，那些主张缩小公务员队伍的人，也有责任明确指出究竟应该削减哪些政府项目。 例如，自2022年以来，NDIS占联邦公务员增长的16%。工党为了控制这个总规模达560亿澳元计划的成本增长，正在推进大规模改革，因此未来负责管理NDIS的人员可能减少。 工党还在财政部、财政部下属相关机构以及外交贸易部等政策制定部门合计增加1390个岗位。 布伦南认为，正是这些部门应该能够享受到规模经济，也就是说，它们没有必要严格按照人口增长速度同步扩张。 前澳洲公共服务委员会专员波杰（Andrew Podger）认为，另一个可以节省开支的领域，是公务员的薪酬和职级结构。 联邦公务员体系有一套严格的等级制度，大致分为三个层级。 最高层是高级行政服务人员，相当于私人企业的C-suite高管。他们通常拥有数十年经验，并负责领导整个部门。 最低层是普通APS公务员，也就是向中层管理人员汇报的基层工作人员；中间则是所谓Executive Level管理层。 过去20年来，增长最快的正是这批中层管理人员。他们占全部公务员的比例，从2006年的20.7%升至如今的29.5%。 波杰表示：“他们是中层经理，但也是机构知识的重要来源，过去他们往往还是技术专业能力的核心。现在一个值得担忧的问题是，这些岗位上的人是否越来越年轻、经验越来越有限。” 波杰把这种现象称为“职级膨胀”（classification creep）。 这种趋势从1999年开始加速。当时澳洲公共服务体系把招聘权从一个中央委员会下放到各个政府机构负责人手中。 结果是，各个部门可以通过提供更高职级和薪酬，从其他政府机构挖走表现出色的员工。 近年，一些政府机构已经推出自愿离职计划，主要针对这些中层管理人员。 虽然联邦公务员总人数仍在增加，但这种做法可能从侧面说明，政府也意识到公务员结构需要重新平衡，只是整体规模短期内不太可能真正缩小。         来源： https://www.afr.com/policy/econo ... uch-20260808-p60mlz Luke KinsellaReporter Aug 31, 2026 – 5.00am |
